Dôchodkový systém v SR

I. Úvod

Dôchodkový systém na Slovensku prešiel v uplynulých rokoch zásadnými štrukturálnymi zmenami. Realizované reformné kroky zmenili desaťročia trvajúci zabezpečovací charakter tohto systému, príznačný relatívne vysokou mierou redistribúcie (nielen medzi generačnej, ale i medzi jednotlivými príjmovými skupinami poistencov), na systém s dôrazom na individuálnu zásluhovosť. Hoci podobný reformný trend je pozorovateľný aj v iných, a to nie len transformujúcich sa krajinách strednej a východnej Európy, Slovensko patrí nesporne medzi krajiny, v ktorých bol celý reformný proces realizovaný v extrémne krátkom čase. Táto skutočnosť výrazne negatívnym spôsobom ovplyvnila celkovú úroveň výslednej podoby nového usporiadania systému, a to nie len kapitalizačného.

Intenzita a krátkosť celého procesu prípravy zmien v dôchodkovom systéme spôsobila, že podoba nového dôchodkového systému bola načrtnutá a uskutočnená bez širšieho celospoločenského konsenzu, nielen medzi vtedajšími politickými elitami, ale i širokej verejnosti. Dôsledkom absencie takého konsenzu je neudržateľnosť niektorých dôležitých predpokladov, za ktorých sa reforma dôchodkového systému začala realizovať.

Jedným z kľúčových predpokladov malo byť zvládnutie procesu finančného krytia tzv. transformačných nákladov reformy z budúcich príjmov štátu, plynúcich najmä z očakávanej kontinuity privatizačných príjmov v nasledujúcich rokoch. Kým vo väčšine ostatných krajín bol takýto kľúčový predpoklad výsledkom už spomenutého konsenzu širšieho politického spektra a postupné zmeny v zložení vládnych elít ho v zásadných otázkach nespochybnili, na Slovensku takáto politická dohoda dosiahnutá nebola; preto otázku zabezpečenia ďalších zdrojov pre udržanie stability dôchodkového systému, spôsobu ďalšieho zabezpečenia jeho finančnej udržateľnosti ako celku, možno považovať za kľúčovú pri formovaní nielen finančnej, ale i širšie definovanej ekonomickej politiky vlády. Jej dôležitosť podčiarkuje nielen potreba ufinancovania deficitov v priebežne financovanom dôchodkovom systéme, vykonávanom Sociálnou poisťovňou, ale i riešenia vplyvu týchto deficitov na bilanciu celých verejných financií. Priorita posledne uvedeného vplyvu je umocnená prípravou Slovenska na prijatie jednotnej európskej meny od roku 2009, čo predpokladá plnenie viacerých ekonomických kritérií, vrátane kritéria týkajúceho sa celkového deficitu verejných financií. Jeho úroveň negatívne ovplyvnilo zavedenie kapitalizačného piliera do povinného dôchodkového systému, pretože výrazne prehĺbilo nerovnováhu medzi príjmami a výdavkami priebežne financovaného systému.

II. Stručná charakteristika dôchodkového systému

Po zásadných zmenách v rokoch 2003 a 2004 je povinný dôchodkový systém zložený z dvoch pilierov.

II. pilier - dôchodkové poistenie, je

• dávkovo definovaný systém,
• financovaný na priebežnej báze,
• vykonávaný Sociálnou poisťovňou,
• upravený osobitným zákonom o sociálnom poistení.

II. pilier - starobné dôchodkové sporenie, je

• príspevkovo definovaný systém,
• financovaný fondovo, prostredníctvom osobných dôchodkových účtov,
• spravovaný súkromne riadenými dôchodkovými správcovskými spoločnosťami, vo fáze akumulácie úspor na dôchodok; vo fáze výplaty dôchodkových dávok realizovaný predovšetkým životnými poisťovňami,
• upravený osobitným zákonom o starobnom dôchodkovom sporení.

Do širšie charakterizovaného dôchodkového systému možno zaradiť aj dobrovoľný systém doplnkového dôchodkového sporenia, označovaný aj ako III. pilier dôchodkového systému. Ide o príspevkovo definovaný systém založený na kapitalizácii, vykonávaný doplnkovými dôchodkovými spoločnosťami.

Charakteristika súčasného stavu dôchodkového systému je daná aj skutočnosťami, ktorým pri tvorbe reformy nebola venovaná náležitá pozornosť. Uprednostňovaním zavedenia masívnej kapitalizácie, v čo najkratšom čase a v čo najvyššej možnej miere, bol podriadený harmonogram prác na jednotlivých právnych normách. Tento neumožňoval, nielen potrebnú prípravu a diskusiu, ale ani dostatok času nevyhnutný na dôsledné právne precizovanie jednotlivých problematík obsiahnutých, či už v zákone o sociálnom poistení, ale najmä v zákone o starobnom dôchodkovom sporení. V tomto kontexte možno konštatovať, že

1. pred zavedením II. piliera nebol finančne stabilizovaný existujúci systém priebežného financovania: táto skutočnosť predstavovala a aj predstavuje jeden z najzákladnejších problémov,
2. zákonom umožnený spôsob náboru bol neefektívny a zaťažil nový systém neúnosnými „štartovacími" nákladmi; bol jedným z hlavných príčin, že v II. pilieri sú aj ľudia, pre ktorých účasť v ňom nemá žiaduci efekt a je dokonca nevýhodná,
3. pri realizácii prepočtov transformačných nákladov sa vychádzalo z podhodnoteného množstva uvažovaných účastníkov II. piliera; štátne finančné aktíva, určené na tento účel budú vyčerpané výrazne skôr ako sa predpokladalo (v I. štvrťroku 2009),
4. nedostatočný časový priestor na prípravu mal za následok neustále novelizovanie jednotlivých ustanovení príslušných zákonov, dokonca aj tých, ktoré ešte neboli účinné, ako aj neustále hľadanie neštandardných legislatívnych zmien, čo výrazne prehĺbilo deficit v priebežnom systéme,
5. oddelená príprava zákonov I. a II. piliera neakceptovala celkový pohľad na dôchodkové poistenie občanov, čo spôsobilo neúnosne veľké množstvo skupín budúcich dôchodcov v jednom (spoločnom) povinnom dôchodkovom systéme,
6. absentoval spoločensko-politický konsenzus na základných princípoch existencie dôchodkového systému, najmä starobného dôchodkového sporenia (obligatórnosť systému, výška príspevkovej sadzby, vlastnícke právo poistencov, garancia systému a podobne); túto skutočnosť je potrebné považovať za najväčší nedostatok, ktorý nevyhnutne vyvoláva potrebu prehodnocovania základných princípov dôchodkového systému ako takého, a to aj v širších súvislostiach.
7. nemyslelo sa a ani neboli analyticky zohľadnené potencionálne hospodárske a ekonomické krízy a ich možné dopady na II. pilier v dôchodkovom systéme SR a na dôchodkové úspory občanov SR.

Aj keď spomínaná finančná nestabilita priebežného systému, bez zohľadňovania prebytkov v ostatných fondoch sa začala objavovať už v roku 1999, jednoznačne možno konštatovať, že táto sa výrazne zväčšila zavedením II. piliera do praxe, a to v takom rozsahu, že negatívne ovplyvnila celkové hospodárenie Sociálnej poisťovne. Dôvodom je napríklad aj skutočnosť, že oproti pôvodným predpokladom účasti v povinnom systéme starobného dôchodkového sporenia (40% ekonomicky aktívneho obyvateľstva) je v tomto systéme v súčasnosti viac ako raz toľko obyvateľstva. Pritom deficitné hospodárenie v dôchodkovom poistení umocnili aj prijaté legislatívne riešenia v samotnom priebežnom systéme (predčasný starobný dôchodok, nejednotnosť vymeriavacích základov a ich nereálnosť vo vzťahu k jednotlivým fondom, nedoriešenie systému výberu a vymáhania poistného, neodôvodnené „mierne" podmienky nároku na niektoré dávky a pod.).